▲ 사진은 용인시 소각장 전경

행정권한 변경의 법리가 난해한 점도 인정하나, 법령과 조례로 운영되는 위탁행정의 사후관리가 미비하다 보니 지방행정의 사각지대로 전락된 지가 오래이다. 여기에는 감사 기능의 부실도 크게 일조하고 있다.

법령으로 정한 지방자치단체장의 권한을 위탁할 경우에는 법령과 조례에 따른 책무도 뒤따른다. 이른바 권한 위탁자로서 수탁자에 대한 사무의 관리·운영 및 사후관리가 원칙이기 때문이다.

대표적으로 일반적인 지도·점검을 포함한 위탁행정 전반에 관하여 감사의 의무가 있다. 용인시 행정기구 설치 조례 및 사무 위임 조례에 따르면 해당 사무의 지도·점검은 소관부서가 실시하고, 감사 실시는 감사관실이 주관부서이다.

그럼에도 불구하고 용인시 위탁사무에 대한 감사관실의 감사 기능은 그야말로 자고 있다고 해도 과언이 아닐 정도로 침묵하는 형국이다. 이는 용인시가 홈페이지에 게재한 위탁사무의 감사결과를 보면 알 수 있다.

지난 1999년 4월 제정 이래 7번의 개정을 거쳐 시행 중인 ‘용인시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례’ 제16조(처리상황의 감사) 제1항을 보면 “ 시장은 민간위탁 사무의 처리결과에 대하여 매년 1회 이상 감사를 하여야 한다.”라고 명시돼있다. 아울러 제2항에서는 “시장은 제1항에 따른 감사결과 민간위탁사무의 처리가 위법 또는 부당하다고 인정될 때에는 수탁기관에 대하여 적절한 시정조치를 하여야 한다.”라고 강행규정으로 돼있다.

그 간 용인시 감사결과를 보면 지난 2009년 1월 민간위탁금 집행에 관하여 1회 감사 실시 이후, 2016년 6월 환경기초시설 4개소(소각장·집하장·레스피아·마을하수도시설)를 감사한 후 지도·감독 소홀을 지적하고 시정명령을 내렸다. 또한 지난 9월 용인시 소각장에 관하여 민간위탁 운영 지도·감독 소홀 및 운영사 컨소시엄 구성 부적정, 폐기물처리시설 민간위탁 운영사 선정 검토 소홀을 지적한 바 있다. 

조례에 따라 ‘위탁사무에 관하여 매년 1회 감사하여야 한다’는 규정이 있음에도 지난 20여년간 그마저도 일부 사무에 대하여 총 3회만 감사를 실시한 것이다. 이처럼 명문의 법적근거가 있음에도 지난 20여년간 제대로 된 감사를 실시하지 않은 것은 단순 직무 방기를 넘어 직무 유기의 형국인 점에서 사안의 중대성이 있다.

2019년 11월 현재 용인시 사무의 위탁 현황에 따르면 민간위탁사무는 총 80여개, 공공위탁사무는 88개로서 전체사무는 총 168개 사무인 것으로 확인됐다.

감사의 실시는 지방자치단체의 경우 「지방자치법」, 「공공감사에 관한 법률」 및 용인시장이 실시하는 감사의 기준과 방법 등을 정하고 있는 「용인시 감사 규칙」 및 훈령·예규에 따라서 감사관실이 감사업무의 주관부서가 된다. 감사는 종합감사, 특정감사, 일상감사 등으로 구분된다.

더 큰 문제는 위탁사무와 관련하여 제대로 된 법리를 숙지하지 못한 채 위탁사무의 감사를 실시한다는 데에 있다.

가장 최근인 9월에 실시한 용인시 소각장 감사결과를 보자. 사무의 위탁 시 특정 공공시설의 관리·운영에 국한될 뿐 공사·용역 등은 용인시가 직접 발주해야 할 사안이다. 또한 제3자에 대한 재위탁도 관계법령에 특별한 규정이 없다면 엄격히 금지된다. 위탁금 지급에 있어서도 자산형성에 관한 예산, 이를테면 업무용차량이나 컴퓨터 등의 지급도 해서는 안된다.

특히, 감사 실시에 있어 법적근거인 관계법령 및 조례를 오인했다는 점에서 사안이 중대하다. 일반적인 위탁사무인 경우 개별법상 위탁의 근거 규정이 있다면 지방자치법 제104조에 따라 조례·규칙으로 정하는 바에 따라 위탁할 수 있다.

▲ 사진은 용인시의회 상임위 민간위탁 동의안건 심사 과정

용인시 소각장의 경우 폐촉법 및 지방자치법, 그리고 용인시 폐기물 관련조례, 사무의 민간위탁 조례를 적용하여 민간위탁을 한 것으로 보고 감사를 실시했다.

그러나 사무의 위탁 제도는 지방자치법상 일반적인 위탁 외에도 위탁의 특례 규정이 별도로 규정하고 있다는 것을 간과한 것이다.

현행 공유재산 및 물품관리법 제27조 및 같은 법 시행령 제27조에 따르면 첫째 행정재산으로서, 둘째 고도의 특별한 기술과 인력·장비를 요하는 공공시설의 관리·운영인 경우에는 이 법령에 따르도록 명시돼있다. 행정재산 관리위탁 제도가 바로 그것이다.

법 제27조(행정재산의 관리위탁)제1항에 따르면 ‘지방자치단체장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁(이하 "관리위탁"이라 한다)할 수 있다.고 규정하고 있고, 아울러 같은 법 시행령 제19조(관리위탁 행정재산의 수탁 자격 및 기간)제19조를 보면 ‘행정재산을 관리위탁할 때 해당 행정재산의 관리를 위하여 특별한 기술과 능력이 필요한 경우에는 그 기술과 능력을 갖추는 등 해당 행정재산을 관리하기에 적합한 자에게 관리위탁을 하여야 한다’고 명시돼있다.

관리위탁 대상사무의 구분 및 예시와 관련하여 행안부와 법제처는 ‘요양병원, 상하수도, 하수처리장 등 공공시설(행정재산)의 관리·운영이 고도의 전문기술을 필요로 하는 사무가 주 대상’이라고 해석하고 있다.

그럼에도 용인시의 감사는 지방자치법, 용인시 사무의 민간위탁 조례에 근거한 일반적인 위탁으로 규정하고 감사결과를 발표한 것이다.

이 뿐 아니다. 소각장 감사결과를 보면 “재계약 시, 용인시 사무의 민간위탁 조례에 따라 위원회의 심의를 받아야 함에도 이를 어겼다”고 지적한다. 이 또한 어불성설이다.

소각장의 운영은 대기환경·수질환경 등 전문 기사 자격증을 보유한 환경전문가들이 관리·운영해야 하는 특수 분야이다. 그러므로 위탁사무의 특례 규정인 공유재산법에 근거한 관리위탁 대상사무인 것이다.

또한 재계약 사유가 발생할 때에도 적격 심사를 민간위탁 조례상 민간위탁심의위원회가 아닌 공유재산법의 법정위원회인 용인시 공유재산심의위원회가 심의하는 것이 원칙이다. 이처럼 위탁의 법리를 오인하다 보니 법적근거와 법적지위를 간과했다. 결국 법 적용을 잘못한 우를 범하는 결과를 초래한 것이다.

더 나아가 용인시 감사관실은 ‘용인시 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 조례를 개정하여, 장기간 특정업체와 재계약에 따른 특혜 소지를 불식하고 일정 자격을 갖춘 다양한 업체들의 참여로 업체들 간 경쟁원리가 작용될 수 있도록 법적근거를 마련하라’며 제도개선 권고도 했다.

일반적인 위탁 대상사무의 경우에는 제도개선 사항이 문제 없을지라도 소각장의 경우에는 해당 조례가 적용될 여지는 없다. 공유재산법상 관리위탁 규정을 보면 지방자치단체 외에는 민간.공공 모두가 입찰에 참여할 수 있도록 허용하고 있기 때문이다.

이 같은 법규상.절차상 문제는 용인시 위탁사무 중 다수라는 점에서 사안의 심각성이 있다. 위탁의 법리를 오인한 잘못된 감사로 인해 자칫 선의의 피해자가 양산될 소지도 다분한 상황이다. 더욱 우려되는 것은 잘못된 제도개선 권고가 위탁행정의 위·불법을 고착화 시킬 수 있다는 점이다. 용인시 부서 중 관련법규를 가장 먼저 공부해야 할 부서가 감사관실이라는 점도 아이러니하다.(계속)