지방행정의 근간은 법령 외 자치법규 즉, 조례·규칙이다. 그럼에도 용인시의 자치법규 운용 상황을 들여다보면 법제 운영에 있어 지극히 실망스럽다.

특히 사무의 위탁과 관련하여 용인시 조례를 보면 위법 내지는 입법 불비이거나 미비 투성이어서 자치입법 역량에 큰 의문이 제기된다.

앞서 위탁과 관련하여 조례도 제정하지 않은 채 위탁하거나 또는 조례는 있으나 위탁의 근거가 없는 경우를 지적한 바 있다.

지방자치법상 지방자치단체는 헌법에 규정된 기관이다. 헌법 제117조제1항에 따르면 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.’라고 규정하고 있고, 제118조제1항을 보면 ‘지방자치단체에 의회를 둔다’고 규정돼있다.

헌법상 지방자치단체에는 집행기관인 행정기관과 입법기관으로서의 지방의회가 각각 존재한다. 법체계상 기관대립형 구조로서, 집행기관과 입법기관은 각각의 조직·운영 및 권한사무에 관한 사항을 법률로 정하고 있다.

실제 지방자치법에는 지방의회와 집행기관이 별도의 장으로 규정돼 있다. 이는 지방자치단체장과 지방의회는 서로의 권한을 침해할 수 없다는 의미이기도 하다.

대표적으로 지방자치단체장이 그 권한에 속하는 사무를 제3자에게 위탁하는 경우 지방의회로부터 사전에 동의를 받아야만 위탁이 가능하다. 이는 지방자치법에 따른 지방의회 의결사항이기 때문이다.

법 제39조에 따른 지방의회의 권한사무는 조례의 제·개정을 포함하여 ‘행정권한을 위탁하는 경우, 지방의회의 동의를 받도록 조례로 정한 것은 지방의회의 전속적 권한으로서 합법적’이라는 대법원 판례에 기인한다.

그럼에도 용인시가 의회 동의를 받지 않고 사무를 위탁하는 것은 사법부 판례로도 확립된 지방의회의 고유권한을 침해하는 것으로 이는 지방자치법 위반이다.

▲ 사진은 지난 2013년 6월 용인시 어린이급식관리지원센터 개소식 장면.

대표적으로 위생과의 경우 지난 2013년 6월부터 어린이급식관리지원센터를 지역의 대학교에 위탁하면서 조례도 없이 매번 의회 동의만 받고 있다.

센터의 연 운영비는 약 10억여원이다. 더구나 순수 시비로 위탁금을 지원하면서도 조례에 공금 지출 근거도 없이 예산을 편성·집행하는 것은 현행 지방재정법을 정면으로 위반함을 간과하고 있다. 예산 부적정에 관하여는 다음 회에 상세히 보도한다.

이에 대해 집행부 및 의회 관계자는 “법에 위탁 근거가 있으므로 위탁에는 문제가 없다. 또한, 법령에서 조례로 위임한 사항이 없으므로 조례 제정은 불필요하다”는 입장이다.

이는 한마디로 어불성설이다. 지방자치법 제9조를 보자. 이에 따르면 용인시장은 자치사무(고유사무)와 개별법령에 따른 (단체)위임사무를 함께 처리한다. 또한 용인시장이 그의 권한에 속하는 사무 즉, 제9조의 고유사무와 위임사무를 제3자에게 위탁할 경우 제104조제2항 및 제3항에 따라 반드시 조례·규칙으로 정한 후 위탁하도록 규정하고 있다.

개별법인 어린이식생활안전관리 특별법에서 사무를 위탁할 수 있고, 이에 따른 관련 사항을 조례로 위임하지 않은 것은 단지 입법 미비이다. 비록 개별법에서 조례로 위임한 사항이 없을지언정, 지방자치법 제104조에 명시된 규정을 적용하는 것이 원칙이다.

그럼에도 법제 운영에 따른 양식과 태도는 지방자치법이 마치 선언적·상징적이자 악세사리형 법률이라는 그릇된 인식을 갖고 있다는 오해를 불러 일으키기 충분하다. 이와 관련해 행안부와 법제처도 질의회신 및 기관의견을 통해 ‘지방자치단체는 개별법과 지방자치법의 관계는 상호 보완관계로서 준용하는 것이 원칙’이라고 해석하고 있다.

또한 용인시가 용인문화재단에 위탁 중인 ‘용인 어린이 상상의 숲’도 마찬가지다.

지난 2017년 12월부터 사무를 위탁하면서도 관리·운영 조례도 없이 위탁 하고 있다. 당연히 조례가 없다 보니 의회에 동의안건을 제출할 필요가 없다. 그러면서도 예산은 매번 불법으로 편성한 후 집행되고 있다. 

특히 이 곳은 시설과 프로그램 운영에 관한 사용료를 부과·징수하면서도 조례 조차 없다. 이 또한 지방자치법 위반이다. 같은 법 제136조를 보면 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있고, 제139조제1항에서는 사용료ㆍ수수료 등을 징수할 경우 조례로 정하도록 명시돼 있기 때문이다.

▲ 용인시의회 본회의 장면

본지 확인 결과 용인시가 용인문화재단에 위탁 중인 용인포은아트홀을 포함한 공연장, 보정역생활문화센터, 청덕도서관 등 모든 공공시설이 운영 및 위탁에 관한 조례가 없거나 또는 의회 동의를 거치지 않은 것으로 드러났다.

본지 확인 결과 이 같은 의회 동의 없는 사무의 위탁은 민간부문 뿐만 아니라 용인문화재단을 포함한 용인도시공사, 용인시청소년육성재단 등 시 산하 모든 공공단체가 공통 사항이다.

사무의 위탁은 용인시장의 권한이 제3자에게 변경된다는 법리상, 수탁자의 법적지위가 민간 또는 공공을 불문하고 개별법에 배타적 특별 규정이 없는 한 지방자치법 제39조에 따라 의회 동의를 받는 것이 원칙이다. 사정이 이 정도이면 지방의회 무용론이 제기되도 무방하다.(계속)