용인시가 민간 또는 공공부문에 위탁하는 사무가 해마다 증가하면서 예산의 증가, 자치입법 미비, 절차상 하자 등 각종 부작용도 심화되고 있어 특단의 대책이 필요하다는 지적이다.

실제 해마다 늘어나는 사무의 위탁에 따른 예산의 압박도 만만치 않은 상황이다. 2019년 본예산 기준 민간위탁금을 보면 일반회계 1조 9,489억원 중에서 무려 5.32%에 이르는 1,093억원에 육박한다. 이는 전년도 예산 959억원 중 14%인 134억원이 증가한 금액이다.

그러나 용인도시공사 및 출자출연기관 등 공공부문 위탁금은 제외된 금액이므로 실제 용인시가 지출하는 위탁금은 이보다 훨씬 많다고 봐야 한다. 용인시 예산서 통계목을 보면 위탁금이 아닌 공기관대행사업비 또는 전출금으로 표기되는 등 예산서 세출 통계상 수치도 달라질 수 밖에 없다.

행정안전부 예산편성 운영 지침도 어긴 셈이다. 대다수의 위탁사무가 고정 지출 비용인 탓에 예산절감 방안에 대한 정책적 판단이 요구되는 시점이다.

또한, 대다수 위탁사무가 관리인력과 전문성 부족으로 지도·감독 및 감사 조차 부실해 사실상 방치되고 있다. 특히 위탁사무 추진 과정에서 위탁과 대행, 사용수익허가, 용역 등 행정사무의 수행 방식을 잘못 오인하여 법령 불부합, 절차상 하자 등을 유발하는 사례도 빈번하다.

▲ 사진은 지난 2012년 12월 용인평온의 숲 개장식

대표적으로 ‘용인평온의 숲’ 사무 위탁의 경우, 장사시설인 장례식장을 제외한 식당·카페 등은 위탁이 아닌 사용·수익허가 대상이다. 이는 공유재산의 관리·운영 권한을 가진 용인시가 직접 공개입찰을 해야 함에도 아무런 권한이 없는 용인도시공사로 하여금 사용수익·허가 권한을 위탁한 후 용인도시공사 사장이 직접 민간의 법인과 사용·수익 계약을 체결하는 등 위법을 자초하고 있다.

현행 공유재산 및 물품관리법에 따르면 수익이 발생하는 시설은 사용료를 부과하도록 규정돼 있고, 해당 공유재산의 (분임)관리관은 위탁사무의 소관부서장이다. 법상 용인도시공사는 용인시 행정기구가 아닐 뿐더러, 용인도시공사 사장은 시 공무원이 아니다. 따라서 해당 공유재산의 (분임)관리관이 될 수 없기 때문이다.

뿐만 아니라 시의 산하기관 즉, 공공단체라는 이유로 위탁사무를 수의계약 하는 사례도 빈번하다. 지방계약법령 및 법제처 해석에 따르면 수의계약을 할 수 있는 경우는 (개별)법령에서 그 대상사무와 대상기관이 특별히 정한 경우를 말한다.

그럼에도 용인도시공사, 용인문화재단 등 시 출자·출연기관 대다수가 법령상 근거 없이 위탁사무를 수의계약 하고 있어 이 또한 법령 위반이라는 지적이다. 법제처는 지자체가 출자·출연하거나 보조 및 지원하는 모든 공법인을 ‘공공단체’라고 해석하므로 이하 공공단체로 명명한다.

아울러 위탁사무는 수탁기관 선정 전에 반드시 지방의회의 동의를 받아야 한다. 이는 지방자치법 제39조에 따른 지방의회의 전속적 권한이기 때문이다.

그럼에도 용인시장이 용인시의회의 동의를 받지 않고 공공단체 등에 사무를 위탁하는 것은 지방의회의 전속적 권한 침해라는 점에서 사안의 심각성이 있다. 우리 사법부는 ‘절차상 하자 있는 행정행위는 원천무효에 속한다'고 판시하고 있다.

또한 용인시장이 민간의 법인·단체, 개인에게 위탁할 경우 이에 필요한 절차·방법, 사후관리 등에 관하여 ‘용인시 사무의 민간위탁 조례’로 정하고 있는 반면, 공공단체 위탁의 경우 절차적 조례는 미제정한 채로 위탁하고 있어 이 또한 위법·부당하다.

자치행정의 근간이자 기본법인 지방자치법 제104조제2조 및 제3조에 따르면, 지방자치단체장이 공공부문 또는 민간부문에 사무를 위탁할 때에는 반드시 조례·규칙으로 정하도록 규정돼있다. 이는 자치사무(고유사무) 및 위임사무를 불문하고 모두 적용되는 명문의 근거이다.

용인시의 경우 현재 「공공기관 운영에 관한 법률」상 공공기관 및 공공단체 등에 사무를 위탁하면서 의회 동의, 수탁기관선정심의위원회 등 공공위탁에 관한 절차·방법, 사후관리에 관하여 정한 기본조례 또는 개별조례는 전무하다.

이처럼 공공위탁 시 절차를 규정화한 조례도 없이 사무를 위탁하는 것은 엄연한 지방자치법 위반이다. 입법 불비와 더불어 절차상 하자 등 불법행정을 자초하고 있는 것이다.

▲ 용인평온의 숲 전경

한편 대법원 판례에 따르면 행정조직·행정권한은 원칙적으로 법령으로 정하는 것으로, 그 권한을 위임·재위임하거나 위탁·재위탁하려면 법령상 명문의 근거 규정이 있어야 한다고 판시했다.

그럼에도 용인시장이 장례식장 및 식당·카페 등을 용인도시공사에 위탁, 용인도시공사 사장이 이를 다시 민간의 법인에게 약 7년여에 걸쳐 수의계약으로 재위탁해 온 것이다. 이는 법상 행정권한이 없는 자가 권한을 행사한 초법적인 행정행위로 당연히 감사기관의 감사 대상이다.

문제는 법령 및 자치법규를 근간으로 위법·부당 행정을 상시 감사해야 할 시 감사관실도 위탁사무 감사에 관하여는 제대로 기능하지 못한다는 지적이다.

감사관실 감사들도 단지 민간위탁에만 한정하여 감사를 하다 보니 ‘반쪽 감사’에 그치는 실정이다. 감사관실 모 직원도 행정권한 위탁제도의 전반적인 법규의 미숙지로 인해 감사에는 한계가 있다고 실토한다.

이 같은 위법·부당 사례는 행정권한 위탁 제도의 취지·목적에도 맞지 않음은 물론, 법령에 불부합 한다는 점에서 행정의 사각지대로 전락된 용인시 위탁행정 역량에 의문이 제기된다.  

통상 행정사무의 위탁은 지방자치법상 민간위탁 및 공공위탁 외에 행정재산의 특례 규정인 관리위탁 및 일반재산의 위탁관리 등으로 다양하게 제도화 돼있다. 그럼에도 위탁제도가 제대로 운용되지 못하는 것은 공직자의 전문성 부족, 법규 교육의 부재 등이 원인으로 꼽힌다.

아울러 입법기관으로서 집행부를 상시 감시·견제해야 할 책무가 있는 용인시의회의 역량도 도마에 올랐다. 의회의 경우, 연 수십여 건에 달하는 위탁 관련 조례의 제·개정 및 위탁 동의안건을 처리하고 있다. 

그럼에도 극히 소수의 의원을 제외하고는 위탁 관련 조례의 법령 불부합이나 절차 위배 등에 관하여 제대로 지적한 바 없다. 2019년 행정사무감사를 앞두고 의회 차원의 세심한 문제 진단과 선제적 제도개선이 요망되는 시점이다.

이에 본지에서는 정보공개청구를 통해 확보한 2019년 11월 현재 용인시 위탁사무의 현황과 실태, 자치법규를 중심으로 위탁 실무상 문제점을 짚어 보고 대안을 마련하고자 연속으로 보도하고자 한다.(편집자 주)