수원시가 최근 원룸·다가구 등의 난립으로 인한 주차난 해소의 일환으로 추진 중인 ‘수원시 주차장 조례 개정안’이 건축주들의 집단 반발로 홍역을 치루고 있다. 입법기관인 수원시의회도 부정적 반응을 보이는 것으로 전해지는 가운데 조례 입안의 합법성 여부가 초미의 관심사로 부상하고 있다.

이와 관련, 수원시는 지난 4월24일 시 홈페이지에 부설주차장 및 기계식주차장 설치 기준 강화를 골자로 한 ‘수원시 주차장 조례 일부 개정조례안’을 입법예고한 바 있다. 입법예고 중인 이 조례안은 5월 15일까지 의견을 접수해 수원시 조례규칙심의위원회 의결을 거치면 시의회에 제출될 예정이다.

문제는 시가 강화된 주차장 설치 기준을 조례 공표일 이후가 아닌 입법예고된 날부터 적용한다고 부칙에 명시해 건축주들의 집단 반발을 사고 있다. 부칙 제2조에서 '이 조례 입법예고일(2017. 4. 24) 이후 건축허가ㆍ신고 또는 설치허가ㆍ인가ㆍ심의 등을 신청한 경우 부설주차장 및 기계식주차장 설치기준은 입법예고한 별표2, 별표3 기준을 따른다.' 라고 명시했기 때문이다.

개정안에 따르면 원룸·다가구 등 주택 건축 시 가구당 0.9대 이상 주차면수를 확보하도록 했다. 단, 가구당 전용면적이 30㎡ 미만인 경우 가구당 0.75대 이상을 갖추면 된다. 특히 오피스텔 등 생활숙박시설은 시설 면적 100㎡당 1대 또는 실당 0.7대를 확보하도록 신설하도록 의무화했으며, 이 중 주차면수 확보가 많은 기준을 적용한다. 

이에 건축주들이 "입법 예고일부터 시행하는 지방자치단체는 없으며, 이 때문에 적지 않은 손실 발생이 예상된다"고 강력 항의하는 것은 너무나도 당연하다고 본다. 

법은 상식에 기초한다고 보는 것이 합리적이다. 특히 법리적으로 보더라도 주민의 권리 제한 내지는 의무를 부과하는 사안인 이번 주차장 조례 개정안은 법령 불부합 및 합리성을 결여한 우를 범한 것임이 명확해 보인다.

일반적으로 법령을 공포 즉시 시행하게 되면 국민이 법령의 내용을 숙지하고 필요한 준비를 할 시간적 여유를 가질 수 없기 때문에 혼란이 발생할 수 있다. 이런 문제를 피하기 위해서 법령을 긴급히 시행해야 할 특별한 사정이 있지 않으면 법령의 공포와 시행 사이에 어느 정도 시행유예 기간을 두어야 한다. 

법령 등의 공포(公布) 절차에 관하여 규정하는 「법령 등 공포에 관한 법률(법령 공포법)」 제13조(시행일)를 보면 ‘대통령령, 총리령 및 부령은 특별한 규정이 없으면 공포한 날부터 20일이 경과함으로써 효력을 발생한다’라고 명시돼있다.

제13조의2(법령의 시행 유예기간)에서는 “국민의 권리 제한 또는 의무 부과와 직접 관련되는 법률, 대통령령, 총리령 및 부령은 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 공포일부터 적어도 30일이 경과한 날부터 시행되도록 하여야 한다”라고 명문의 규정으로 돼있다.

특히 지방자치단체의 법규범인 조례·규칙은 「지방자치법」 제22조 및 제23조에 따라 법령의 범위 안에서만 제정이 가능한 것으로, 특히 ‘주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다’라고 명시돼있다.

원칙적으로 법령은 계속 적용을 전제로 만들어지고, 더 이상 적용할 필요가 없으면 법령의 폐지를 통해서 정리해주는 것이 원칙이다. 일정 기간만 시행되고 그 기간이 지난 후에는 실효되도록 미리 예정하여 한시법을 만드는 경우도 있으나, 이러한 한시법을 작성할 때에는 법령에 ‘유효기간’에 관한 규정을 두게 된다. 

「법제업무 운영규정」(대통령령) 제22조제1항을 보면, 법률의 시행을 위해 하위법령의 제개정이 필요한 법률안을 입안할 때에는 특별한 사유가 없으면 그 법률이 공포된 후 6개월 이상이 지난 후 시행되도록 유예기간을 두도록 하고 있다.

지방자치 시대에 법령에서 자치법규로 세부 사항을 정하도록 위임하는 입법 또한 늘어나는 추세이다. 그러나 해당 자치법규를 마련할 시간적 여유가 필요하므로 법령의 공포와 시행 사이에 적절한 유예기간을 두는 것은 기본이다. 특히 조례로 정하도록 위임하는 경우에는 조례 제·개정을 위하여 지방의회의 심의·의결을 거쳐야 하므로 일정한 유예기간을 두는 것은 입법의 기본이다.

법령의 공표 시점은 긴급성을 요하는 특별한 경우에는 공표일, 해당 사안은 권리의 제한 내지는 의무 부과에 관한 사항인 관계로 최소한 30일 또는 그 이상의 경과 규정을 두는 것이 법령에 부합된다 하겠다. 이는 대법원 판례는 물론, 법제처 입법 실무지원 편람에서도 명문화 돼있다.

따라서 법령은 공포·시행 이후에 그 효력이 발생하므로, 법령의 시행일 이후 발생한 사실관계·법률관계에 대하여 적용되는 것이 원칙이고, 그 시행일 전에 완성돼 종결된 사실관계·법률관계에 대해서는 특별한 사유가 없는 한 법령을 소급 적용할 수 없다는 것은 법령 입안의 기본 원칙인 것이다. 

주차장법에 따른 위임 규정의 적합성 여부는 별도로 따져 보도록 하고, 수원시는 이번 주차장 조례 개정안의 초법적 적용례를 소급입법 금지 원칙에 입각해 주차장 조례 개정안의 입법예고를 즉각 취소하여야 할 것이고 입법기관인 수원시의회에서도 결코 간과하지 않기를 기대한다. 

결론적으로 자치법규는 법령에 특별한 규정이 없다면 공포한 날부터 20일이 지나면 효력을 발생하는데, 오직 시행 이후의 발생 사실에 대해서만 효력이 미친다. 소급적용은 원칙적으로 금지이긴 하나, 예외적으로 모든 주민에게 이익을 주는 경우에만 제한적으로 가능하다 할 것이다.

자치법규인 조례도 대외적 구속력을 가지는 법규범인 것이다. 시사타임이 최근 시의 제·개정 조례들을 분석한 결과, 일부 조례에서 위법하거나 법령 불부합 사례가 발생해 연속적으로 지적하는 기사를 보도했음에도 이를 치유하려는 노력은 전무한 것이 전국 기초지방자치단체 중 수부도시라고 자처하는 수원시의 현실 인식이다. 

▲ 권용석-편집국장 / 지방법 포럼 입법고문

이제부터라도 부끄럽지 않은 수부도시로 거듭나려면 수원시와 수원시의회에서는 지방행정의 근간이자 견인차인 자치법규를 공부해야 한다. 집행기관 공무원은 물론 특히 입법기관인 시의회 의원들은 전문위원 등 공무원들의 보조에 전적으로 의지하던 관행에서 탈피해 수시로 전문가 초청 연수교육은 물론, 필요한 경우 개인 교습이라도 받아서 제대로 된 자치법규를 제정하고 정비하는데 일조해야만 명색이 입법기관인 지방의회 의원으로서의 존재 이유라 할 것이다. 

법적 논거가 탄탄하게 뒷받침 돼야만 제대로 된 심의.의결 및 행정사무감사 및 조사도 가능한 것이다. 나아가 각종 조례·규칙을 성안하고 심의할 수도 있는 것이며, 이 경우 헌법과 법률에 위반되는지 조문 하나하나 마다 꼼꼼히 따져본 후 주민의 이익이 극대화 될 수 있도록 합법적·합목적적·합리적 운용에 주안점을 둘 것을 재차 촉구한다.