지방분권은 급격한 변화와 불확실성을 특징으로 하는 지식정보사회의 요구에 부응하는 국가구조 설계의 핵심원리로 널리 인정되고 있다.

1990년대 이후 역대 정부는 지방분권정책을 추진해왔으나 여전히 중앙집권적 법제와 관행에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 그 동안 법률적 차원에서 시도되어온 지방자치의 제도화 노력에 한계가 있음이 드러났다.

지방분권정책의 성공적 추진과 선진국 수준의 지방자치제도의 정착을 위해서는 초당적 동의와 국민적 합의에 기초한 ‘지방분권 원리의 헌정화(constitutionalization),’ 곧 지방분권형 개헌이 필요하다는 인식이 전문가들 사이에 확산되고 있으며, 

현행 헌법 지방자치 관련 조항은 지방자치의 보호·향도 기능을 적절히 수행하지 못할 뿐만 아니라 지방분권을 가로막는 경우조차 있다.

불문헌법국가인 영국의 지방자치는 성문헌법의 보호와 인도를 받지 못한 지방자치가 어떤 모습을 띄게 되는가를 보여주는 가장 적절한 사례임. 성문헌법의 보호와 인도를 받지 못한 영국 지방자치는 오직 집권당의 결정에 따라 좌우되어 오늘날 유럽에서 가장 중앙집권적이고 불안정한 상태를 면치 못하고 있다.

1980년대부터 획기적 지방분권개혁을 추진해온 프랑스는 정쟁으로 인한 지방분권정책의 왜곡을 막고 중앙권력의 중앙집권화 경향을 차단하며 지방분권개혁의 지속적 추진을 위해 2003년 “분권국갚를 천명한 지방분권형 개헌을 추진했다.

지방분권을 헌정질서의 근간으로 삼아 고도의 국민통합을 이루어온 스위스의 사례는 지역갈등으로 국민통합에 어려움을 겪고 있는 우리나라에게 귀중한 교훈을 시사하고 있다.

지난 수십년 동안 대다수 국가들에서 세계화시대의 지역화(regionalization) 요구에 부응해 민주적 광역자치정부를 강화해 오고 있으며, 이와 같은 범세계적 지역화 추세에 능동적으로 대응하기 위해 지역대표형 상원의 창설을 포함한 지방분권형 개헌을 추진할 필요가 있다.

GDP 규모로 세계 15위 국가 중 오직 중국과 한국만이 단원제 국회를 운영하고 있음. 더불어, 영국·캐나다·호주·스페인 등 지역대표적 성격이 없거나 취약한 상원을 갖는 나라들이 상원의 지역대표성 강화를 위해 노력하고 있다.

지역대표형 상원은 지방분권개혁과 지역균형발전의 촉진, 승자독점(勝者獨占)의 다수결민주주의가 야기하는 지역할거주의와 지역갈등의 예방, 정당 간 대립과 갈등 완화, 평화통일과 통일한국의 국민통합, 졸속입법의 예방, 정치적 안정 등 정치선진화의 과제 해결에 기여할 것으로 기대된다.

 [경기개발연구원 기획조정실 안병도 수석연구원  031-250-3153]