'수원시 지역언론 조례' 해부···④ 위법조례는 위법행정으로 귀결

지방분권 주창만 할 것이 아니라 자치입법 역량 먼저 키워야 권용석 기자l승인2019.07.09l수정2019.07.09 22:12

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조례(안) 발의 전부터 적법성·타당성 논란이 끊이지 않았던  ‘수원시 지역언론 육성 및 지원에 관한 조례’가 지난 6월 25일 수원시의회 제344회 정례회 본회의를 통과한데 이어 드디어 공표됐다.

이 조례는 수원시의회 이종근의원(더불어민주당, 기획경제위원장)이 대표발의하고 이병숙·김영택·최찬민·강영우·이희승·이현구·황경희·김호진·최영옥·조미옥·박명규·조명자(이상 더불어민주당), 최인상(자유한국당), 송은자(정의당) 의원 등 모두 15명이 공동발의한 이 조례는 오는 2020년 1월 1일부터 시행될 예정이다.

시사타임에서는 지방자치단체의 불법 조례 양산을 예방하고 바람직한 조례입법 역량을 강화하는데 일조하고자 조례의 조문별로 분석하고 이를 연재한다.

법적 논거로는 명문의 법률 규정, 대법원 판례, 법제처 법령해석, 입법실무 전문가의 의견 등을 근거로 ‘수원시 지역언론 육성 및 지원에 관한 조례’의 법령 적합성 여부를 집중 검토하고 이에 대한 문제점을 집중 해부했다.(편집자 주) 

지방자치 행정의 수행에 있어서 자치입법은 근간이라 할 것이므로 자치에 관한 법규범의 제정은 그 무엇보다도 중요하다. 

지방분권 시대의 지방자치 행정은 법령의 범위 안에서 규제 뿐만 아니라 공공정책 수행을 위하여 자치에 관한 조례·규칙으로 수행되고 있다. 일반적으로 입법 형식은 법률, 명령, 규칙, 조례, 훈령․예규․고시 등 행정규칙으로 다양화되어 있다.

이러한 각종 정책의 입법화는 국가 뿐만 아니라 지방자치단체의 권한과 책임을 명백히 설정하여 공공행정의 자의성을 최소화하고, 행정의 신뢰성과 예측 가능성을 제고하기 위함이다.

이는 형식적 법치주의의 공법적 원리인 행정권한 법정주의 및 명확성 원칙에 따라 행정권의 근거와 한계를 명시적으로 밝혀 국민의 권리를 보호할 필요성 즉, ‘국민의 알권리 충족’과 ‘효율적인 법제의 구축’이라는 측면에서 그 의의가 있다.

지방화 시대의 경쟁력도 행정권한 법정주의에 부합하는 법체계를 구축하고 보다 선진적․효율적인 법령 인프라의 구축에서부터 출발해야 한다. 공정하고 투명한 법령 제도가 운영될 때, 사회적 신뢰가 형성될 수 있기 때문이다.

최근 상위 법령을 위반한 지방자치단체의 조례·규칙이 무려 6,686건에 이르는 것으로 나타나 충격을 주고 있다. 전국 최대 기초 지자체인 수원시와 수원시의회도 위법 조례 양산에 일조하고 있다는 점에서 자성의 기회로 삼아야 한다.

바른미래당 권은희 의원(광주 광산구을, 행정안전위원회)이 지난 6월 25일 행정안전부로부터 받은 자료 분석 결과에 따르면, 전국 243개 지방자치단체의 자치법규 중 상위법령의 개정 사항을 미반영하거나 상위법령의 근거도 없이 제정한 조례·규칙이 총 6,686건에 이르는 것으로 나타났다.

헌법과 지방자치법에 의하여 지방자치단체는 ‘법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있으며, 지방자치단체장은 ‘법령이나 조례가 위임한 범위에서’ 자치에 관한 규칙을 제정할 권한을 가지는데 이른바 자치입법권이다.

현재 전국 243개 지방자치단체의 전체 자치법규 10만6196개 중 약 6.3%에 이르는 조례·규칙이 상위법령을 위반하고 있다는데 대해 놀라움을 금할 수 없다.

자치법규의 법령 적합성 여부는 자치입법의 완결과제로써 이는 고도의 전문지식과 입법기술을 요구하고 있다. 

특히 조례 축조 단계에서부터 부패 유발의 가능성을 원천적으로 배제돼야 한다. 구체적으로는 지방부패 유발의 가능성을 띈 재량권의 존재 여부, 법령 등의 적용기준 및 권한행사의 절차가 객관적이고 구체적인지 여부, 재량을 행사함에 있어 적정수준의 부패 통제장치가 존재하는지 여부 등이다.

결과적으로 위법한 조례·규칙은 위법행정으로 귀결된다는 점에서, 지방분권 주창자들은 구호만 외칠 것이 아니라 현실적으로 먼저 자치입법의 선진 역량을 키워야 할 것이다.-끝-


권용석 기자  kwonys6306@naver.com
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